裁判要旨

　　行政机关之间的往来函件，系政府机关之间商洽工作所用，并不直接对外公开，不属于可诉的行政行为。

　　案情

　　天津市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）在办理天津市隆鑫电源厂（企业类型为个体工商户，2012年6月5日被注销）郝继龙工伤认定一案中，申请人郝云路（郝继龙之父）向市人社局提交了一份天津市第三医院作出的《职业病诊断证明书》。收到举证通知书后，被申请人天津市隆鑫电源厂提交了天津市职业病防治院作出的《职业病诊断证明书》。两份职业病诊断证明书针对郝继龙是否患职业病作出不同诊断结论。市人社局向天津市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）发出《市人力社保局关于确认职业病诊断证明效力的函》，请市卫计委确认两份诊断证明的法律效力。市卫计委作出《市卫生局关于确认职业病诊断证明书效力的复函》，在复函中，市卫计委认定天津市第三医院出具的郝继龙职业病诊断证明书依法应当有效。天津市隆鑫电源厂负责人高永海对市卫计委作出的复函不服，诉至法院。

　　原告诉称，被告作出复函时未通知原告也未听取原告的意见，而市人社局依据该复函再次作出对原告产生影响的《工伤认定决定书》。故请求依法撤销该复函。被告市卫计委辩称，被告与市人社局之间的函件往来属于不相隶属机关之间商洽工作的行为，不属于可诉的行政行为，原告所诉事项没有法律依据。被告复函也未明确市人社局就两份诊断证明书应当采纳哪一份，因此也无告知当事人的义务。市人社局作出职业病认定的行政行为与被告的复函无直接法律关系。故请求依法裁定驳回原告的起诉。

　　裁判

　　天津市和平区人民法院经审理认为，该复函属于政府公文往来，系政府机关之间商洽工作所用，并不直接对外公开，故被诉《市卫生局关于确认职业病诊断证明书效力的复函》不属于可诉的行政行为，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。

　　被告不服一审判决，提起上诉。天津市一中院经审理后裁定驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案的争议焦点是《市卫生局关于确认职业病诊断证明书效力的复函》是否属于可诉的行政行为。

　　关于行政诉讼的受案范围，行政诉讼法第二条对行政诉讼受案范围进行了总体划定，第十二条进行了正面列举，第十三条对不可诉行为进行了排除。另外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等司法解释对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出了具体排除，即除行政诉讼法第十三条规定的行为外，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（2）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（3）不具有强制力的行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此可知，有些行政行为法律明确规定可诉，有些明确规定不可诉，有些则需要根据案件的具体情况予以鉴别。

　　在本案中，从复函内容看，复函是对职业病诊断证明书效力的确认行为，属于准行政决定的一种。准行政决定是行政主体通过观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行为。准行政决定具备可诉行政行为的某些特征，但并不具备可诉标准的所有要求。所以，有的准行政决定具有可诉性，有的则不具有可诉性。

　　作为准行政决定的一种，确认行为是行政机关对一定的事实和法律关系进行甄别并予以确认的行为。从范围上看，确认行为包括对权属的确认、工伤事故的确认、残废等级的确认、火灾事故的确认、交通事故责任的确认、职业病诊断证明书效力的确认等。从效力上看，确认行为是对事实、关系、地位、权利等既有情况的甄别与确定，并不创设新的法律关系。如果影响到相对人的权利义务，则属于可诉的行政行为。如果没有影响到相对人的权利义务，则不属于可诉的行政行为。从实践中看，有些确认行为已经纳入行政诉讼的受案范围，如工伤认定、权属确认等。而有些确认行为则尚未纳入行政诉讼的受案范围，如交通事故责任认定、火灾原因认定等。根据以上内容，判断确认行为是否可诉的关键是该行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。对当事人权利义务不产生实际影响的行为主要包括尚未成立的行政行为，在行政机关内部运作（而未外部化）的行为，观念表示行为以及对行政相对人权利义务不产生实际影响的其他行为。在实践中，行政调解、行政指导、重复处理、行政机关内部讨论行为、征求其他国家机关意见及其批复答复行为、上级行政机关对下级行政机关请示的批复行为、对当事人咨询的答复行为、程序性的通知行为、要求当事人进行陈述申辩的告知行为等均未对当事人的权利义务产生实际影响，故不属于可诉的行政行为。

　　具体到本案中，涉案复函并未直接公开，只在行政机关之间运作，对当事人的权利义务并未产生实际影响，因此属于不可诉的行政行为。

　　本案案号：（2015）和行初字第0363号，（2015）一中行终字第0462号

　　案例编写人：天津市和平区人民法院 杨德润 刘志强