笔者查到一份清代抄本《文武职养廉俸薪表》，录有中央政府发给直隶地区(辖今北京、天津及河北地区)的各级文武官员养廉银数目。该表未标明时间，但从内容看，时间当晚于乾隆四十七年(1782年)，早于道光时期。

这一时期为养廉银制度规范化的时期，该表格为我们理解清代养廉银制度的内部情况提供了宝贵资料。

雍正的制度改革

何谓“养廉银”？简单说，就是清代官员的“岗位补贴”。

清袭明制，官俸低微。明太祖朱元璋出身贫苦，尤其敌视官员，认定“凡官皆贪”，因而把官员的俸禄定得很低。只靠俸禄，明代官员是难以养家糊口的。据万历时期的《明会典》，县官的年俸为25.89两，按当时米价折算，不过今天的一万多元人民币，糊口可以，养家就难了。著名的清官海瑞任瑞安县令时，只靠俸禄，结果生活极度清苦。

清初俸禄比明代稍多，但也不足官员养家糊口。雍正五年，浙江巡抚李卫上奏：“臣到浙江，除止留家人旧有些门包外，其吃食口粮俱系原籍装运。凡一切日用盘费，及两衙门幕宾修金，皆臣自备，年费八千余两。非敢刻意矫廉，实巡抚衙门一无所有。”巡抚掌一省军政、民政，官俸多少？答曰：155两银。

李卫为雍正的宠臣，多少敢说些实话。从155两到李卫说的“八千余两”，其中差距，可谓天文数字——只靠俸禄，他得当52年的二品官且一分不花才能攒到“八千余两”。“八千余两”从哪来？李卫与雍正也就心照不宣了。

从历史上看，古代政府授予官员权力，为一种“权力承包制”，只要完成中央的任务，只要不激起民变，官员依靠权力谋取一定进项，中央政府是默许的——虽说口头上此举被贬称为“陋规”。也就是说，古代中国的官俸实为“象征性工资”，大部分官员的俸禄来自权力寻租。打个比方，官员的实际收入如同浮在海上的冰山，法定俸禄只是露在水面的小部分，其余大部分则潜在水下。这实为俸禄制度的一个“潜规则”。

第一次试图改革这个“潜规则”的，是雍正。他上台伊始，便着手建立两项相辅相成的制度：一是耗羡归公制度；二是养廉银制度。

耗羡，又名火耗，是明清时期正规税粮或税金之外的一种附加税，原指零碎白银镕铸成银锭或元宝过程中的损耗。这些火耗损失也必须由纳税人承担。明朝中期，火耗甚至达到正税的20%至30%。清初略少，但从康熙说的“如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官”(王庆云：《石渠余纪》卷三)来推断，当不会少于10%。

事实上，地方政府滥收耗羡的现象，屡见不鲜，甚至还有超过正税几倍的情况发生。《清朝经世文编》(贺长龄辑)卷二十七就记载：“大州上县，每正赋一两，收耗银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻县，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。”

清代中央政府牢记重税激发民变的历史教训，尽量少向百姓征税，也清楚知道耗羡的弊端，但只能限制，无法取消。这是因为，清代中央政府从地方政府提取了80%左右的赋税，留给地方的款项很少，而耗羡已经成了地方财政的一个重要来源。

雍正即位后，推行“耗羡归公制度”，收回地方征收耗羡的财权，把耗羡银全部收归国家，规范征收制度。这样做，实际上是中央政府从地方政府的饭碗里抠钱，地方政府是受损的。作为补偿措施，雍正同时推行养廉银制度，从归公的耗羡银中拿出一部分，以养廉银的名目，当作合法补贴发给地方高级官员，换取他们对改革的支持。

“耗羡归公”解决中央财政的困难问题，养廉银制度则解决了部分地方高级官员的薪酬问题。这既使中央国库增收，又为高级官员的清廉提供薪酬保障，这次改革可谓一举两得。

这正是《文武职养廉俸薪表》的历史背景。

清代官员养廉银一览

这份《文武职养廉俸薪表》用银两来计算俸禄，今天我们要理解它的实际购买力有一定困难。对此，通行办法是根据米价推算。

清代中央政府注重民生，地方官经常上报各地米价，这方面的数据比较丰富。该表记载事项所在时期为乾隆中后期到嘉庆年间，因为人口逐增，米价不断上涨。据彭信威主编的《中国货币史》，乾隆时期(1736年～1795年)，平均米价为1石1.48两，嘉庆时期(1796年～1820年)为1石2.1两。按今日2.5元1斤的米价(2014年12月大米网)估算，1两白银的平均购买力，除了个别灾荒严重的年景之外，大致波动于今天180元至255元之间。

从该表可知，直隶地区养廉银数目最高者为直隶总督(清代名臣李卫以及后来的曾国藩、李鸿章、袁世凯等，均担任过直隶总督)，白银15000两。总督为清代级别最高的地方官，通常管辖两三个省，掌握行政权与军权，属正二品。按米价折算，他们每年的“岗位补贴”，大约相当于今天二三百万元人民币。

关于养廉银，还要补充两点：首先，养廉银在名义上是“岗位补贴”，不是“工资”(正俸)。清代正一品，正俸为每年180两，比明代的215两还少。林则徐清廉，举世皆知，他先后当过湖广总督、陕甘总督和云贵总督。道光二十七年(1847年)，他时年63岁，写信给三个儿子，把家产“匀作三股，各值银一万两有另”，还说“产微息薄，非俭难敷，各须慎守儒风，省啬用度”(《分产书》)。只靠正俸的话，他是挣不到这么多钱的。

其次，养廉银虽是“岗位补贴”，但按当时惯例，部分也属于“办公经费”，高官雇用师爷、幕僚及奴仆的费用也从这里出(比如，乾隆年间，要聘请一名好的州县师爷，一般也得年薪百两)。日本学者佐伯富根据官员给雍正的汇报统计，大约只有三四成养廉银用于官员的日常花费(《清雍正朝的养廉银研究》)。不过，官员对皇帝的汇报未必靠得住，如果官员全揣自己腰包里，那也是可能的。

据该表，总督以下为学政，掌一省教育。学政地位高，事务少，养廉银较少，4000两。其后为河院(也叫河道总督)，掌直隶河道的疏浚及堤防，10000两。直隶河道总督这一职务，乾隆年间通常由总督兼任，这10000两估计给了总督。

清代地方长官，按级别分为总督(掌一省或数省军政民政)、巡抚(掌一省军政民政)、布政使(掌一省民政、田赋、户籍)与按察使(掌一省刑法)、道台、知府、知州、知县。总督之下为巡抚，但直隶比较特殊，巡抚由总督兼任，所以该表没有巡抚，其他级别的养廉银依次为：布政司(10000两)、按察司(8000两)、道(2000两)、知府(2000两)。该表格没列出知州和知县。据《钦定大清会典》，直隶地区的知州，养廉银为700两至1000两，知县为600两至1200两。按米价折算，知县的养廉银，每年大致为今天的11万元至30万元左右(比知县品位更低的佐杂官也有养廉银，但数目更少，这里从略)。

这是文官系统的养廉银，武官系统则大不同。

据《钦定大清会典事例》，从乾隆四十七年起，中央政府按照文官和八旗武官的养廉银标准，也给汉族的绿营武官颁发养廉银：“提督每员岁给养廉银二千两，总兵一千五百两，副将八百两，参将五百两，游击四百两，都司二百六十两，守备二百两，千总一百二十两，把总九十两，经制外委每员十八两。”《文武职养廉俸薪表》跟其完全一致。

虽说“各省武职，照文职之例，议给养廉”，但可看出，文武官员差异很大：提督跟总督同为正一品，但养廉银不到总督七分之一，甚至还不如知府。之所以如此，是扬文抑武政策所致，也是因为武官的养廉银出自地粮税收，不像地方文官那样出自火耗，所以金额数目不大。

从《文武职养廉俸薪表》来看，即使是正俸，文武官员也差异很大：正一品的文官，正俸180两，同级别武官只有95两8钱1分2厘；从二品的文官155两，同级别的副总兵只有53两4钱5分6厘。不过，虽然差异如此之大，清政府为高级武官发养廉银还是有用的。有清一代，士兵欠饷闹事甚多，但高级武官很少参与，全军哗变更为少见。

养廉银制度的得失

1831年(道光十一年)，法国思想家托克维尔前往美国考察，比较了两国财政部的薪资差异：美国财政部长年收入为32520法郎，低级科员为5420法郎，比率为6：1；法国财政部长年收入为80000法郎，低级科员为1000法郎至1800法郎，比率为80：1至44：1。

当时，法国为王朝国家，美国为民主国家，托克维尔由此得出结论：“在美国，下级公务人员的薪俸高于其他国家，高级公务人员则远远不如其他国家。”他认为，这是因为：在民主国家从商比担任公职获利更丰，下级公务人员薪酬太低的话，国家就聘不到人，所以下级公务人员的薪酬定得很高；贵族国家的当政者更关心自己的利益，所以给下层官员的薪酬定得很低。

这一比较，也可延用于清代。当时的清廷，跟财政部长对应的职位为户部尚书，从一品，每年正俸180两，同时享受恩俸(乾隆元年改称“双俸”，即“双工资”)每年180两，低级书吏则为6两，比例为60：1。京官最初是不享受养廉银的，户部尚书属京官，但因户部管理举国财政，最忌贪渎，所以户部官员是最早享受养廉银的京官群体。

从雍正十一年(1733年)起，清廷便规定户部银库郎中、员外郎的养廉银为5000两。户部银库郎中、员外郎为户部尚书下级，下级的养廉银都有5000两，似乎可以推测户部尚书的养廉银也不少于5000两。如果推测成立，则户部尚书与低级书吏的法定薪酬之比至少为893：1，比法国高了十倍多。按《文武职养廉俸薪表》，布政司(从二品)的正俸加养廉银，共计10180两，与低级书吏之比约为1697倍。由此可见，托克维尔的结论也适用于清朝。

当然，这里比较的只是法定薪酬，灰色收入不在其列(当时法国与美国也存在种种腐败，法国尤甚)。但至少说明：即使是法定薪酬，清朝的薪酬等级也远比法国和美国为大。

指望养廉银能完全杜绝贪渎，这当然不实际，雍正也不会这样天真。事实上，就是林则徐，据同僚张集馨的《道咸宦海见闻录》披露，也是收“陋规”的。道光二十六年，陕西灾荒，但“督抚将军‘陋规’如常支送”，其中的“抚”便是陕西巡抚林则徐。林则徐并非浪得虚名，后来离职时不收分文，张集馨钦佩不已，但这里提及的“陋规”，林则徐并没拒绝，可见他视为理所当然的收益。

虽然如此，养廉银制度仍有重大历史意义：它改变了以往政府公私费用无所出的不正常情况，地方政府有了比较稳定的经费来源，官员有了足够养家糊口的法定俸禄，而百姓也减少了苛捐杂税。这一改革，于民于官，都是好事。雍正自己评价：“自行此法以来，吏治稍得澄清，闾阎咸免扰累，此中利益乃内外之所共知共见者。”(《清世宗宪皇帝实录》卷一百五十七)这不全是大话。

不过，任何制度的良性发展都有条件限制，一旦条件丧失，也就变益为害了。养廉银制度的实施条件，大致有二：一是国家财政充盈，据日本学者佐伯富研究，养廉银在地方财政支出中大约占到30%～70%左右，并非小数目；二是吏治清明，官员较为勤勉廉洁，除了养廉银之外，不敢过度贪腐。

第一个条件，康乾盛世可以做到，但到了嘉庆年间，国家财政困难，嘉庆不得不下诏减少养廉银，再到太平天国战乱期间，军费不敷，清廷甚至多年停发养廉银，迫使高官另寻非法收入。至于吏治，雍正帝向来以铁腕治吏著称，他宣称：“岂有朝迁既给养廉而仍收受属员陋规之理……倘再有私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚亦从重治罪。”但从乾隆后期开始，官员贪腐再度猖獗，养廉银制度逐渐背离了设立的初衷，反倒加重了民间的负担。

还要指出的是，养廉银的发放范围只限于部分高官，低级官员几乎没有，胥吏更不在其列。后者大部分均不属于正式编制，连薪俸都没有，只能靠政府授予的权力勒索民间，获取“陋规”，就更别提养廉银了。

（责任编辑:于洋）