张 勇

　　12月26日，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。会上，全国人大常委会委员彭森就专项转移支付弹性和自由裁量权较大的现象，以及这类现象涉及的中央地方事权划分和支出责任的界定问题向财政部部长楼继伟发问。楼继伟回应，明年财政部准备研究提出分领域的相关改革方案。

　　中央地方事权划分，历来是“老大难”的问题。虽然分税制改革明确了收入上的权利关系，保证了中央财政收入的应有份额，但在政府间事权和支出责任划分上，却并不明确、也不细致，许多涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给地方政府，成为难以承受之重。在此情境下，转移支付大行其道，2015年全国17万亿的财政支出盘子里，有5万多亿的转移支付，差不多占32%。

　　在这些转移支付中，一般性转移支付特别是 其中的均衡性转移支付还相对比较规范，毕竟是因素法制定的。而专项转移支付就相对混乱了，大多是项目法制定，具有个别博弈、讨价还价的特征，存在着部门 化、碎片化、司处化的现象。而这些专项转移支付，很多情况下都是中央地方事权划分不清、共管事项太多的。

　　种类过多、规模过大的专项转移支 付，资金分配往往缺乏科学依据和严格程序，且存在公开性和透明度不足的问题。并且，专项转移支付还比较容易滋生“跑步钱进”等不良现象。而要破解这些问题、遏制不良现象，就必须从事权和支付责任划分的源头上进行改革，通过建立事权与支出责任相适宜的制度破解这个“老大难”问题。

　　“明确事权”“建立事权和支出责任相适应的制度”，十八届三中全会《决定》明确要求，且要求2016年底要基本完成这项重点工作和任务。“十三五”规划建议中也明确提出，“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”也就是说， 从顶层设计的维度来看，方向是明确的，也列出了时间表。

　　方向明确、时间表和路线图也列出，不过具体的改革却是“啃硬骨头”的过程，毕竟触及利益比触动灵魂还难。楼继伟就提到，“不同领域的改革方案都非常难”。要迎难而上，深化改革，最可靠的路径就是法治。只有走上法治化的道路，有了法律作为标尺，就能以立法程序，公开、透明，民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价，以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性。

　　因此，要划分好事权，就必须把事权划分的改革纳入到法治框架。而在这过程中，可能会遇到一些法律方面的障碍，要跨越这些障碍，就必须通过法律的完善来消除改革掣肘。有了法治托底，有了规范化、公开、稳定和可预期的规则过程，在厘清中央地方事权和支出责任、处理好中央和地方关系上，才能变得简单易行，避免无谓的纠缠。

　　事权划分改革方案将于明年提交，改革正朝着既定的目标迈进。运用好法律这杆标尺，是撬动改革阻碍、兑现改革承诺的关键。可以预见，随着事权和支出责任的匹配和适应，发展的效率将会得到更大提升，“跑步钱进”等现象将会不断消弭。