1995年2月修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)第五十三条规定:“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”。这里的“和其他工作机构”是这次新增加的。为什么要增加呢?这背后有什么故事呢?

　　1993年7月,由上到下开始新一轮机构改革。有关文件规定:在省一级,人大、政协机关的人员编制占总编制的4%左右；在设区的市级和县级,党委、政府、其他机关(包括人大、政协、民主党派和工、青、妇等社会团体)的编制分配比例为15:78:7。对此,地方人大的一些同志提出,人大是国家权力机关,与政协、民主党派、社会团体摆在一起不合适,容易把人大误解为社会团体。再有,4%、7%的人员编制,是否合适?具体如何分配也很难办。他们建议,文件已经印发不好改了,但地方机构改革的定编问题不要再提涉及人大机关的4%、7%这两比例,地方人大机关的人员编制应在本地的总编制内,由地方根据自己的实际情况来确定。

　　我国的县级以上地方人大在1979年下半年开始陆续设立了常委会,经过10多年的探索,根据工作需要,各地人大常委会设立了数量不等工作委员会。由于受人员编制少的限制,不少地方每个工作委员会只有一个在编人员,其他为兼职人员,不占编制,这样逐步形成了“一人一委”的状况。需要说明的是,“一人一委”的状况,不是因为机构多而是因为人员编制少。到1995年,地方人大常委会设立十五六年了,从实践看,设立工作委员会很必要,特别是县级人大,由于它不设专门委员会,代表大会和常委会行使职权,许多事前的准备工作和代表大会、常委会决定的落实工作,都是由工作委员会承担的,比如,代表大会和常委会审议计划、预算的准备工作,检查督促常委会决定的贯彻落实和开展执法检查工作,等等。

　　1994年上半年,有关部门提出了地方人大机构改革的思路。其中的一项内容是,地方人大常委会不设工作委员会,主要理由是地方人大常委会设工作委员会没有法律依据。这个部门提出,按照地方组织法的规定,地方人大常委会可以设办公室,这是办事机构,但不能设工作委员会,因为它不是办事机构。就这个问题,全国人大机关与这个部门进行了一年多的沟通协商,对地方人大常委会设立工作委员会的法律依据问题作出明确的解释说明:工作委员会就属于地方组织法规定的办事机构,地方组织法关于常委会根据工作需要设立办事机构的规定,就是地方人大常委会设立工作委员会的法律依据。全国人大常委会副秘书长王书明说,在人大机关,办事机构与工作机构没什么区别,难道办事机构不工作、工作机构不办事吗?为了进一步了解情况,全国人大机关召开了有11个省、自治区、直辖市人大机关负责同志参加的座谈会,听取地方人大对有关部门提出的“关于地方人大机构改革思路”的意见。地方人大的同志对这个方案意见很大,认为它不符合宪法法律关于人大性质的规定,会影响人大依法行使职权,与各地的实际也不相符。

　　这里顺便提一下,1982年修改的全国人大组织法规定,全国人大常委会设立办公厅,并可以根据需要设立工作委员会,这与地方组织法关于常委会“设立办事机构”的规定相比较具体、明确一些,不太容易产生歧义。过去也有这样一种议论:办公厅是办事机构、工作委员会是工作机构。这种议论与后来的把办事机构与工作机构相区别的看法有一定的关系。人大机关的办事机构、工作机构不同于国务院的组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位的划分。从有关法律规定看,人大机关的办事机构和工作机构除了具体的工作任务不同外,在性质、地位等方面没有区别,它们与专门委员会有区别:办公厅和工作委员会的负责人和一般工作人员都可以是全国人大代表,也可以不是全国人大代表(常委会秘书长须是全国人大代表),而专门委员会成员必须是全国人大代表；办公厅和工作委员会都没有提案权,但可以受委员长会议委托起草议案草案,并向常委会会议作说明,而专门委员会有提案权；办公厅和工作委员会都没有议案审议权,而专门委员会有议案审议权,等等。

　　鉴于有关部门提出地方人大常委会设立工作委员会没有法律依据这一情况,1995年2月修改的地方组织法增加了本文开头提到的设立“其他工作机构”的规定,以进一步明确设立工作委员会的法律依据。这里写上“其他”二字,是要说明“工作机构”与“办事机构”没有区别。

　　1995年3月,地方人大机构改革方案印发前,送全国人大机关核稿。鉴于方案已通过,没有再提出实质性修改意见的余地,全国人大常委会副秘书长王书明把我叫到他办公室商量后,建议删去方案设“议事小组”表述中的“小”字。正式印发的改革方案规定:县级人大常委会的工作委员会改为议事组,其人员不占编制。

　　方案印发后,各地反映强烈。有的说,在国家权力机关设议事组不伦不类。有的说,工作委员会改为议事组、人员不占编制,这在实际上既撤销了工作委员会,也没法设议事组,对人大工作是很大削弱。八届全国人大常委会委员长乔石在多个地方考察工作了解到地方人大的意见后,于当年的6月24日在全国人大常委会办公厅起草的一份文件稿上作出明确批示:“关于机构问题,各地反映是比较强烈的。我在陕西和湖南时均明确:已发文件就这样了,有什么具体问题请省委按实际情况定。陕西的张勃兴同志和湖南的王茂林同志均很同意。”

　　1996年8月,我们就地方人大机构改革方案实施情况作了调查。北京市规定,县级人大常委会设立的工作委员会和综合办事机构原则上分别不超过3个,总数原则上不超过6个。湖南省规定,县级人大常委会设1个办公室,4-5个工作委员会,不设议事组。江西省规定,县级人大常委会一般设2-4个科级综合办事机构和其他工作机构。调查的结论是:各地人大的机构改革方案,由省委根据本地实际情况确定的办法是可行的。因此,1996年8月26日,全国人大常委会办公厅在回复浙江省人大常委会办公厅《关于县级人大常委会工作机构设置问题的请示》时说:“建议由省人大常委会根据你省县级人大常委会工作需要,报请省委按照法律决定”。

　　这就是那一轮地方人大机构改革的大体情况。据了解,到目前为止,全国各地人大常委会都没有设议事组。从这里想到,“实事求是、一切从实际出发”这一党的思想路线,不应该只是讲在嘴上,而一定要在工作中自觉贯彻。还想到,2013年12月26日毛泽东诞辰120周年那一天,在中央党校的教室里,党校的教员对我们说,你们作为党的高级领导干部应当牢记毛泽东这样的告诫:“只有蠢人,才是他一个人,或者邀集一堆人,不作调查,而只是冥思苦索地‘想办法’,‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法,打出什么好主意的。”

　　在那同一时期的八届全国人大机关提出的机构改革的原则是:人员编制和机构该精简的精简、该加强的加强,各机构之间的工作关系该理顺的理顺。现在看,这样的工作思路是符合法律对人大机关的定位和人大履行职责的实际需要的。

　　今天,翻阅当时的工作笔记,有一段记录仍然对我们准确把握和认识人大及其常委会的工作有帮助。这是一位曾经担任政府人事部门负责人后转任人大专门委员会负责人在研究人大机构改革问题时发表的意见,他说:“这次机构改革的重点是政府机构。人大的机构改革与政府的机构改革有重大原则区别。建立社会主义市场经济体制,必须加强法制建设,人大担负繁重的任务。过去,我们对人大机构的调研很不够,没有像政府那样,一个一个部门、一个一个关系地去研究。人大机构改革,要从有利于社会主义民主法制建设、有利于加强监督工作、有利于建立社会主义市场经济体制出发,不能就人大的机构编制研究人大的机构改革。人大常委会组成人员和专门委员会成员有相当数量是兼职的,大量具体的工作要靠人大机关工作人员来做。如果人大工作机构削弱了,那么,人大工作就失去了基础,人大就成了空中楼阁。现在到了解决地方人大机构编制问题的时候了。这个问题解决不好,会影响人大工作,影响民主法制建设,影响人大干部队伍稳定。” 　　近20年过去了,加强地方人大工作和人大建设仍然在路上。 　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)