感谢已长眠于九泉之下、曾经参与过我国1954 年宪法和1982 年宪法起草工作的许崇德教授，在他垂暮之年撰写了《中华人民共和国宪法史》(以下简称为《宪法史》)一书，披露了鲜为人知的有关国家领导人在1954 年宪法起草会议上的一些发言材料，使我们得以看到他们的法律素养。给我印象很深的是邓小平的言论，举例如下：

　　一、邓小平建议把“‘全体人民’改写为 ‘全体公民’”，具有法律发展战略眼光。

　　1954 年5 月27 日在宪法起草委员会第二次全体会议上，讨论关于公民概念问题时，李维汉说：“宪法中的公民，包括所有中国国籍的人在内。”邓小平说：“把‘全体人民’改写为‘全体公民’为好。”刘少奇说： “这里的公民包括过去的所谓‘人民’和‘国民’在内。地主阶级分子也是公民，不过是剥夺了政治权利的公民。如果只写人民，就不能包括‘国民’那一部分人了。”(《宪法史》上册，第124 页)

　　公民是个法律概念，人民是个政治概念。宪法是法律范围的事物，从法律思维角度看，应采用公民这个概念。宪法当然不可能与政治隔绝，它不可能不对一定的政治成果进行确认，但宪法的确认要采用宪法的思维和术语。从西方宪法的演变来看，他们最初也曾把公民分为积极公民和消极公民等不同地位的人，“法律面前人人平等”起初也只是司法层面上的平等，而非立法意义上的平等，但西方宪法最后都走上了立法和司法面前一律形式平等的地步，公民本身不再作地位不平等的法律区别(当然，西方宪法迄今也未实现法律面前人人实质平等)。因此，邓小平建议“‘全体人民’改写为‘全体公民’”是有法律发展战略眼光的。

　　当年我们给一些人戴上地主、富农分子的帽子，不是为了简单地报仇雪恨，而是要把他们改造成为新社会的劳动者。所以， 1950 年《中央人民政府政务院关于划分农村阶级成分的规定》明确指出：土地改革完成后，地主、富农只要服从法令，努力劳动，没有任何反动行为，连续五年以上者，经批准后，可以改变其地主富农成分为劳动者的成分。原来解放区的富农在土改完成后合于上述条件满三者，亦可改变原成分。土改是1950 年开始的，到1954 年宪法公布时，原来的地主富农分子已大体可以改变为劳动者成分。因此，邓小平建议把“‘全体人民’改写为‘全体公民’”也是有现实依据的。遗憾的是，由于后来阶级斗争扩大化思维的增长，地主富农没有如期摘帽。

　　二、邓小平坚持单一制国家结构中的 “自治权”须受宪法、法律约束，法无授权不得行。

　　1954 年5 月29 日在宪法起草委员会第四次会议上，讨论到第70 条“各民族自治地方的自治机关按照宪法和法律规定的权限行使自治权”时，龙云提出：“这一条 ‘在法律规定的权限内行使自治权’，这样，自治权就受到很多限制了，法律没有规定的事情就不能做了。”刘少奇反问一句：“自治权要不要受法律规定？”乌兰夫说：“还是规定好，不规定不好搞。从内蒙古来看，规定个范围好。自治也不能超越根本法。”董必武说：“‘自治’本身就有限制，苏联自治共和国的职权，就没有加盟共和国那么多。宪法已经规定了可以管理地方财政，组织公安部队，制定自治条例、单行条例等，应有的都有了，超过了这些，还有什么权呢？” 龙云说：“那规定漏的地方，就不能做了。” 邓小平说：“宪法上充分保障了少数民族的权利，不能设想在宪法之外还可以做别的事情。要求脱离中国，加入别的国家，那不行；要求特殊，独立起来，也不行。具体的，政治、经济、文化的权利，是充分保障的。如果现在规定得还不够完备，将来还可以补充，但也要由法律来补充。”陈云也表示了同样的观点：“自治权是有的，但也有限制，需要在宪法里规定。例如内蒙古有自治权，但如果满洲里的关税、境内的森林、铁路，都归内蒙古，全国就不好办了。有自治权，也要服从总的东西。”龙云说：“有第七十一条的规定，就解决了这个问题。我不坚持我的意见。”李维汉说：“民族区域自治中，还有这样一个问题，如果让少数民族关起门来搞自治，没有国家的支援，没有汉族的支援，很多事情就不可能搞。”(《宪法史》上册，第129 页)

　　与联邦制国家成员单位拥有固有权力、剩余权力不同，中国实行单一制国家结构，民族自治区没有联邦制成员单位那种固有权力、剩余权力，它们的自治权是中央授予的，授予多少，就有多少；可以依法授予，也可以依法收回。邓小平主张自治权的范围要有法律限定，“如果现在规定得还不够完备，将来还可以补充，但也要由法律来补充。”体现了单一制下地方自治权“法无规定不得行”原则。

　　邓小平这一法律思维也在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》起草过程中体现出来。他坚持“一国两制”中的“一国”与“两制”并非平起平坐，而是前者高于后者。“两制”也不是平起平坐，而是社会主义这一制为主体；香港特别行政区的“高度自治”不是“完全自治”，而是香港特区的高度自治权与中央政府的必要干预权并存； “港人治港”并不是什么港人都可以“治港”，而必须是“爱国者治港”。